Нова судова реформа: погляд фахівців Центру політико-правових реформ

Загрози, закладені у проекті нової судової реформи, можуть переважити його досягнення, - вважають експерти Центру політико-правових реформ.

31 травня Президент В. Янукович подав до Верховної Ради проект закону „Про судоустрій і статус суддів” (№6450). Багато в чому він нагадує проекти нових редакцій законів про судоустрій і про статус суддів, які вносилися попереднім Президентом – В.Ющенком: передбачено спеціалізовану підготовку до роботи на посаді судді; конкурсну процедуру заняття посади, яку здійснюватиме постійнодіюча Вища кваліфікаційна комісія суддів; чіткі підстави для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності; обов’язок декларування доходів і видатків судді та його сім‘ї; чіткий розмір заробітку судді; вирішено питання про самостійну касаційну інстанцію у цивільних та кримінальних справах шляхом створення відповідного вищого суду, запропоновано ліквідувати військові суди тощо.

Водночас новий законопроект містить низку загроз незалежності суддів, які полягають у широких можливостях для використання протекції для одних суддів і розправи над іншими.

Найбільшу небезпеку становить відсутність конкурсу для просування судді по службі, не визначено критеріїв, за якими суддів добиратимуть до судів вищого рівня – є лише вимога щодо наявності певного стажу на посаду судді і положення про те, що кандидати проходять співбесіду у Вищій кваліфікаційній комісії суддів. Однак, відповідно до європейських стандартів, стаж роботи не повинен бути керівним принципом для підвищення судді на посаді, професійний досвід і кількість відпрацьованих років мають розглядатися лише як додаткова основа для незалежності суддів (п. 4.1 Європейської хартії про закон для суддів, п. 29 Висновку №1 (2001) Консультативної ради європейських суддів про стандарти незалежності судових органів та незмінюваність суддів). На жаль, це означає, що протегування може залишитися основним способом для кар’єри судді.

Багато питань викликає система спеціальної підготовки майбутніх суддів: передбачено, що її проходження спочатку відбуватиметься у спеціалізованому юридичному вищому навчальному закладі четвертого рівня акредитації (мабуть, йдеться про Інститут підготовки професійних суддів в Одесі та аналогічний факультет Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого в Харкові), а після успішного проходження такої підготовки – ще й у Національній школі суддів України, яка функціонуватиме при Вищій кваліфікаційній комісії суддів. Однак спеціальну підготовку суддів, відповідно до європейських стандартів, не можуть здійснювати заклади освіти, залежні від міністерства освіти, зокрема в питанні акредитації. Цим повинна займатися автономна установа під контролем суддів (п. 66 Висновку №10 (2007) Консультативної ради європейських суддів „Рада судівництва на службі суспільства”). Також не витримано вимоги про те, що той, хто здійснював підготовку, не має брати участі в оцінюванні претендента. Підпорядковані Міністерству освіти і науки спеціалізовані заклади не лише зможуть відсіювати кандидатів. Таким чином, Національна школа суддів України відповідає наведеним критеріям, а спеціалізовані юридичні вищі навчальні заклади четвертого рівня акредитації – ні.

Коло нових повноважень Вищої кваліфікаційної комісії суддів викликає сумніви у її спроможності забезпечити ефективне їх здійснення, навіть якщо вона діятиме не на громадських засадах, а на постійній основі. Так, за проектом, Вища кваліфікаційна комісія суддів (з 11 членів, а не 15-ти, як сьогодні) опікуватиметься не лише добором і кар’єрою суддів, а й питаннями дисциплінарної відповідальності. Законопроект В. Ющенка передбачав створення окремої Дисциплінарної комісії суддів і служби судових інспекторів. Судові інспектори мали здійснювати перевірку звернень і висувати та підтримувати звинувачення судді у вчиненні дисциплінарного проступку, а Дисциплінарна комісія суддів після з‘ясування позиції судді чи його представника – вирішити питання щодо притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Однак за новим проектом члени Вищої кваліфікаційної комісії самостійно здійснюватимуть перевірку (у тому числі за допомогою дисциплінарних інспекторів), висуватимуть звинувачення і каратимуть суддів. Таким чином, Вища кваліфікаційна комісія суддів може виявитися перевантаженою справами, а дисциплінарна процедура не буде змагальною. Це дає можливість припустити, що Вищу кваліфікаційну комісію при певних маніпуляціях з підбором її членів можна буде використовувати для добору „потрібних” суддів та розправи над „невигідними” суддями.

Такий інквізиційний, а не змагальний механізм доповнює існуючу модель заполітизованої Вищої ради юстиції, яку було посилено Законом „Про внесення змін до деяких законів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження” від 13 травня 2010 р. Цікаво, що деякі підстави для звільнення судді з посади у зв’язку з порушенням присяги за чинним Законом „Про Вищу раду юстиції” (у редакції від 13 травня 2010 р.) повністю охоплюють, а подекуди є навіть ширшими, ніж підстави для дисциплінарної відповідальності, сформульовані у проекті. Тобто за деякі більш серйозні проступки передбачено догану, а за дрібніші – звільнення. Законопроектом не запропоновано відповідних змін до Закону „Про Вищу раду юстиції”.

Також невиправданим є розширення повноважень Вищої ради юстиції без приведення порядку формування її складу до європейських стандартів. Так, згідно з проектом, Вищу раду юстиції наділяють повноваженням призначати і звільняти голів судів та їхніх заступників. Однак таке повноваження Вищої ради юстиції є сумнівним, оскільки воно не передбачене Конституцією (стаття 131 Конституції вичерпно формулює перелік повноважень Вищої ради юстиції). Відповідно до європейських стандартів не менше половину складу такого органу мають становити судді, обрані суддями (п. 1.3 Європейської хартії про закон для суддів). Так, законопроектом передбачено, що Президент, Верховна Рада, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів і установ, з’їзд адвокатів, всеукраїнська конференція працівників прокуратури призначають певну кількість членів з числа суддів. Проте це все одно не відповідає вимозі про те, що суддів, яких має бути не менше половини у складі Вищої ради юстиції, повинні обирати судді. Зрозуміло, що без внесення змін до Конституції цього досягнути неможливо, але не можна і розширювати повноваження Вищої ради юстиції до внесення таких змін до Основного Закону.

Право призначати та звільняти керівників судів зберігатиме свою привабливість для політичних сил, оскільки, згідно з проектом, повноваження голови суду, хоч і звужено, але не на стільки, щоб не можна було використовувати їх для впливу на суддів. Наприклад, вирішення питань про відпустки, забезпечення суддів житлом тощо не віднесено до повноважень зборів суддів, тому вони й далі залишатимуться у компетенції голів судів. Голови судів вищого рівня матимуть певні процесуальні права, наприклад, змінювати підсудність кримінальних справ.

Положення законопроекту про мову судочинства суперечать статті 10 Конституції про те, що державною мовою є українська мова. Конституційний Суд роз‘яснив, що статус мови як державної означає, що вона є обов'язковим засобом спілкування на всій території України при здійсненні повноважень органами державної влади. Використання поряд з державною мовою інших мов допускається лише при здійсненні повноважень місцевими органами виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування у межах і порядку, що визначаються законами України, але це не стосується судів (Рішення у справі про застосування української мови від 14 грудня 1999 р. №10-рп/99). Тобто органи судової влади зобов’язані послуговуватися лише державною мовою. Усупереч цьому стаття 12 законопроекту уповноважує суд, розташований у місці „компактного проживання громадян іншої національності”, використовувати іншу мову – мову відповідної національної меншини. А за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, суд повинен буде забезпечувати ведення процесу іншою мовою.

Досягненням проекту закону „Про судоустрій і статус суддів” є те, що одночасно запропоновано зміни до усіх процесуальних кодексів. Однак деякі зміни до процесуального законодавства можуть мати негативні наслідки. Так, передбачено, що Верховний Суд зможе переглядати рішення судів касаційної інстанції з двох підстав: 1) неоднакове застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення протилежних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах; 2) встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов'язань при вирішенні справи судом. Однак, по-перше, це не дасть можливість усувати розбіжності у застосуванні вищими судами норм процесуального права, зокрема щодо юрисдикції. А по-друге, передбачено, що допуск справ до перегляду Верховним Судом будуть здійснювати самі вищі суди. Сумнівно, що вищі суди захочуть передавати справи, вирішені їхніми колегами, для перегляду навіть за наявності підстав для цього. Вочевидь, тут спрацьовуватиме принцип взаємності і корпоративної солідарності.

Таким чином, окремі новели проекту закону „Про судоустрій і статус суддів” можуть не лише зберегти, а й посилити вплив окремих політичних сил на судову систему.

Однак, справжньою метою судової реформи має стати забезпечення права людини на справедливий суд. При проведенні цієї реформи необхідно вирішити такі основні завдання: створити ефективні механізми, які б забезпечували незалежність, професіоналізм та відповідальність суддів; розширити повноваження суддівського самоврядування з одночасним зменшенням ролі голів судів у судовому адмініструванні; зробити систему судів загальної юрисдикції більш збалансованою і зрозумілою відповідно до спеціалізації та стадій судового процесу; забезпечити ефективне і справедливе судочинство.

У разі прийняття проекту закону „Про судоустрій і статус суддів” у першому читанні пропонуємо при його доопрацюванні:

1) передбачити прозорий конкурс для зайняття посади в судах вищого рівня і чіткі критерії для відбору кандидатів;

2) вилучити заклади, підпорядковані Міністерству освіти і науки, з системи спеціальної підготовки суддів;

3) створити окрему Дисциплінарну комісію суддів для розгляду дисциплінарних справ суддів місцевих та апеляційних судів зі службою судових інспекторів, забезпечити змагальну дисциплінарну процедуру;

4) до приведення складу Вищої ради юстиції у відповідність до європейських стандартів призначення суддів на посади голів судів, заступників голів судів віднести до повноважень суддівського самоврядування, а компетенцію голів судів звести виключно до представницьких повноважень і повноважень щодо контролю за апаратом суду;

5) привести положення щодо мови судочинства у відповідність до вимог Конституції;

6) не позбавляти Верховний Суд повноважень щодо реагування на розбіжності у застосуванні вищими судами норм процесуального права і здійснення допуску заяв про перегляд справ за чітко визначеними критеріями.